Но в 1920 году демократы оказались погребены под обвалом голосов партии "За независимость", и республиканцы вернули тарифы на протекционистский уровень. В своей платформе на 1924 год партия заявила: "Мы подтверждаем нашу веру в защитный тариф, чтобы обеспечить необходимую защиту нашим производительным отраслям". Избиратели ответили на это, подарив республиканцам еще две огромные победы на президентских выборах 1924 и 1928 годов. Каждый из этих двенадцати президентов-республиканцев в период массового экономического роста с гордостью называл себя протекционистом.
Однако к 1932 году экономика США страдала от последствий Великой депрессии, и избиратели были готовы к переменам. В 1930 году, через несколько месяцев после биржевого краха, который стал сигналом к началу депрессии, Конгресс, возглавляемый голлистами, принял закон о тарифах Смута-Хоули, который вызвал много споров в то время и с тех пор. С точки зрения экономической политики представляется очевидным, что новый тарифный закон практически не повлиял на экономический кризис начала 1930-х годов. Дуглас Ирвин, историк торговли, подытожил эти данные следующим образом: "Учитывая преобладающее значение монетарных и финансовых факторов в возникновении Великой депрессии, тариф Хоули-Смута почти наверняка сыграл относительно небольшую роль в экономическом кризисе".10 Ирвин указывает, что в 1929 году импорт, облагаемый пошлинами, составлял всего 1,4 % валового внутреннего продукта США, в то время как денежная масса сократилась на треть. Кроме того, Смут-Хоули не представлял собой кардинального изменения в торговой политике США; он лишь увеличил средний тариф с 40 до 46 %. Учитывая эти факты, винить какое-либо повышение тарифов в катастрофических последствиях Великой депрессии просто неправдоподобно. Хотя экономические последствия тарифа Смута-Хоули, возможно, и не были значительными, политические последствия были глубокими. Одним из главных противников тарифа Смута-Хоули был Корделл Халл, демократ от штата Теннесси, входивший в комитет Палаты представителей по путям и средствам. К марту 1933 года Халл стал государственным секретарем при новом президенте Франклине Рузвельте. Халл занимал этот пост в течение одиннадцати лет, став самым долгоживущим человеком, занимавшим эту важнейшую должность. И он будет вести торговую политику США в совершенно ином направлении.
Важно отметить, что Халл не настаивал на том, что многие комментаторы сегодня считают "свободной торговлей" в смысле одностороннего решения отменить все ограничения на импорт. Однако он выступал за свободную торговлю как геополитическую стратегию, направленную на защиту мира:
В 1916 году я принял философию, которую пронес через все двенадцать лет своего пребывания на посту государственного секретаря. . . . Хотя я понимал, что в дело вовлечены многие другие факторы, я рассуждал так: если мы сможем добиться более свободной торговли - более свободной в смысле меньшего количества дискриминаций и препятствий, - чтобы одна страна не завидовала другой и чтобы уровень жизни во всех странах повысился, тем самым устранив экономическое недовольство, порождающее войну, у нас появится разумный шанс на прочный мир".11
Хотя демократы Нового курса в целом выступали против протекционизма, который доминировал в политике США с 1861 по 1932 год, они не хотели просто позволить импорту заполонить американский рынок. Вместо этого их взгляды в целом совпадали с верой Джефферсона во взаимность. Об этом свидетельствует следующая выдержка из Демократической платформы 1936 года:
Мы будем продолжать содействовать росту нашей внешней торговли, достигнутому этой администрацией; добиваться по взаимному согласию снижения тарифных барьеров, квот и эмбарго, введенных против нашего экспорта сельскохозяйственной и промышленной продукции; но, как и в прошлом, обеспечивать адекватную защиту наших фермеров и производителей от нечестной конкуренции или сброса на наши берега товаров и продукции, произведенных за рубежом с использованием дешевой рабочей силы или субсидируемых иностранными правительствами.12
Эти принципы - взаимный режим для стран, которые относятся к нам справедливо, но ограничения на недобросовестный импорт - оставались основными движущими силами торговой политики США вплоть до окончания холодной войны. Важно также отметить, что хотя республиканцы и демократы расходились во мнениях относительно уровня тарифов, даже те, кто хотел снизить тарифы, в целом выступали за тарифы гораздо выше, чем мы видим сегодня. Практически никто на политической сцене не выступал за нулевые тарифы.
Закон о взаимных торговых соглашениях от 1934 года наделил президента полномочиями вести переговоры о заключении двусторонних взаимных торговых соглашений с другими странами. Каждое соглашение включало безусловный пункт о наибольшем благоприятствовании - это означало, что уступки, сделанные в ходе двусторонних переговоров, распространялись на все другие страны, имеющие статус наибольшего благоприятствования в торговле с Соединенными Штатами. RTAA должен был обновляться в Конгрессе каждые три года, но Конгресс не должен был голосовать по соглашениям, заключенным президентом. Это был чрезвычайно важный шаг. Он положил начало процессу делегирования Конгрессом части своих конституционных полномочий по тарифам исполнительной власти. С годами эти полномочия будут расширяться.
ГАТТ: предтеча ВТО
В апреле 1947 года представители США заключили Генеральное соглашение по тарифам и торговле - пакт, разработанный в Женеве и в итоге подписанный двадцатью тремя странами. Это соглашение породило бюрократическую организацию в Женеве (Швейцария), призванную облегчить переговоры о заключении международных торговых сделок. Соединенные Штаты вступили в ГАТТ в качестве договаривающейся стороны по указу президента. Конгресс не голосовал по этому вопросу. Хотя ГАТТ не дотягивал до послевоенной мечты о полноценной международной торговой организации, считалось, что пакт, по крайней мере, позволит избежать возврата к торговым войнам 1930-х годов и, в более широком смысле, будет способствовать "миру и стабильности через взаимозависимость" посредством развития международной торговли.
ГАТТ содержал следующие важнейшие положения:
Каждый член ГАТТ должен предоставлять всем другим членам режим наибольшего благоприятствования. Это положение означало, что, за некоторыми исключениями, любая либерализация торговли, предложенная одним членом другому, автоматически распространялась на всех остальных членов.
Члены ГАТТ согласовывали свои тарифные сетки, и участники договаривались о том, что не будут повышать тарифы выше согласованного уровня - за исключением некоторых исключений.
Члены ГАТТ должны предоставлять друг другу "национальный режим", то есть, как правило, избегать использования внутренних налогов и регулирующих положений "для обеспечения защиты отечественного производства".
Примечательно, что члены ГАТТ в основном приняли эти и другие принципы, содержащиеся в ГАТТ, на веру. Это было похоже на то, как если бы была создана новая великая религия. Как и большинство религий, она была основана не на науке, а на вере, и, как и большинство религий, многие из ее приверженцев не следовали ее предписаниям.
ГАТТ не ввел эру нерегулируемой торговли. Напротив, американские политики регулярно использовали свои конституционные полномочия для того, чтобы усилия по снижению тарифов и стимулированию торговли с союзниками США не нарушили экономику США и не нанесли ущерб американским рабочим.
Преимущества ГАТТ распространялись только на